Giriş

Dünya’da son 20 yıl içinde küreselleşme ve rekabete dayanan piyasa ekonomisinin hakimiyeti yanında 1990’lı yıllarda Japonya’nın dünya ekonomisinde üstlendiği rolün artması ve teknoloji alanında ortaya çıkan uluslararası  rekabet dünya ekonomisinde önemli gelişmelere neden olmuştur. Ortaya çıkan küresel rekabet, yerel ve bölgesel düzeyde rekabeti de yoğunlaştırmıştır. Dünya ekonomisinde ortaya çıkan gelişmelerin oluşturduğu yeni yapı, uluslararası pazar ile yerel pazarların ayrılmaz bir bütün oluşturmasına neden olmuştur. Artık  dünyada sermaye, bilgi, teknoloji, hammadde ve  onlar kadar yüksek olmasa da emek transfer edilmektedir. Bu durum uluslararası rekabetin şiddetini arttırırken, üretim yapısı da tüm dünyada değişmektedir. Bu değişikliklere kısa sürede ve en uygun şekilde uyum sağlanabilmesi, yeni üretim tekniklerinin en verimli şekilde çalıştırılabilmesi için çalışma düzeninde de esnekliğe ihtiyaç artmıştır. Teknolojik değişmeye bağlı olarak sanayi sektöründe verimlilik artarken, hizmetler sektörü ile artan ilişkiler nedeniyle bu sektördeki büyüme daha büyük olmuştur.

Rekabetin yoğunluğu işletmelerin kaliteyi koruyarak üretim maliyetlerini düşürmelerini zorunlu kılmıştır. Günümüzde işletmeler büyük çoğunlukla üretim konusunda yoğunlaşmakta, üretim dışında kalan işlerin taşeronlar tarafından yapılması tercih edilmektedir. Böylece işletmeler hem üretim maliyetlerini düşürmeyi, hem de verimlilik artışı sağlamayı hedeflemektedir. İşletmelerin içinde bulundukları rekabet ortamı nedeniyle organizasyon yapıları da değişmekte, daha esnek ve katılımcı yeni organizasyon yapısında bireysel girişim ve sorumluluk, uzmanlaşma, üst düzey eğitim ön plana çıkmaktadır. Bu gelişmeler işgücünün beceri ve yeteneğinin önemini arttırırken onu bir rekabet aracı haline de getirmektedir.

Bu aşamada en uygun nitelikte işgücünün seçilerek işe yerleştirilmesi kadar değişen sosyo-ekonomik yapıya uygun üretim sürecinde yer alabilmek için  işletmelerin danışmanlık hizmetlerine de ihtiyaçları vardır. Nitekim bu gelişmeler birlikte işe yerleştirme hizmetleri kadar danışmanlık hizmetlerinin önemi de ortaya çıkarmaktadır. Hızlı değişmeye bağlı olarak meslekler sürekli değişmekte, bir yandan daha yüksek vasıflı işgücüne ihtiyaç duyulurken, diğer yandan kişilerin kendini sürekli yenilemesi gerekmektedir. Düşük vasıflı ve vasıfsız işgücü ihtiyacı ise sürekli azalmaktadır.  

Sonuçta;  işgücü piyasaları açısından iki önemli gelişme ile karşılaşılmaktadır.  Bir yandan işgücü piyasası daha karmaşık hale gelmekte, iş aramak ve işe girmek zorlaşmaktadır. İşsizlik yanında vasıflı işgücü açıkları da önemli bir sorun olurken pek çok işletme uygun vasıfta eleman  bulamama sorunu ile karşılaşmaktadır. Dünya ekonomisindeki hızlı gelişme işgücü piyasasındaki geleneksel yapıda hızlı bir çöküşe neden olmuştur. Diğer yandan ise, devletin ekonomiye müdahale alanları daralmaya başlamıştır. Konuya istihdam hizmetleri açısından bakıldığında ise; merkezi düzenlemelerin gevşetilmesi ve idari yapıda yaşanan büyük değişim ile birlikte, özel sektörün kamunun önüne geçmesi, devletin ekonomiye müdahalesinin azalması kadar ekonomik hayattaki üretici konumundan da uzaklaşması istihdam hizmetlerinde yeni oluşumların da önünü açmıştır.

İstihdam Hizmetleri

İstihdam hizmetlerinin temel amacı; iş ve personel arayanları bir istihdam ilişkisi kurarak bir araya getirmektir. Bu nedenle istihdam kurumlarının temel görevleri açık işleri araştırarak işgücü piyasasını daha şeffaf hale getirecek şekilde olabildiğince hızlı ve güvenilir biçimde iş arayanlarla buluşturmaktır. 

İstihdam kurumlarının verdiği bu hizmetler istihdam fırsatları yarattığı ve az bulunur nitelikte bir danışmanlık hizmeti olduğu için satılabilir nitelikte hizmetlerdir. Bu nedenle istihdam hizmetleri tarihsel süreç içinde gerek devlet, gerekse özel sektör tarafından dönemin ekonomik ve toplumsal koşullarına bağlı olarak verilmiştir. Kısacası; istihdam hizmetlerinin amacı, eleman arayan örgütlerle iş arayan işgücü arasında aracılık etmektir.

 Emek faktörünün arz ve talebinin buluştuğu işgücü piyasası diğer üretim faktörlerinin karşılaştığı piyasalardan farklı özellikler göstermekte  olduğundan özel prensiplerle çalışması gerekmektedir. Öncelikle emeğin istismarı önlemek  çok uzun bir dönem için idari ve mülki yöneticilerin temel sorunlarının başında gelmiş ve istihdam hizmetlerinin devlet tarafından yürütülmesini zorunlu kılmıştır. Gerçekten  sanayileşme ile birlikte tarım toplumunda geçerli olan iş ilişkileri hızla değişikliğe uğrarken işgücü piyasasının koşulları da değişliğe uğramıştır. Ancak zaman içinde özellikle refah devleti kavramının gelişmesi ile birlikte işgücü piyasasına yönelik düzenleyici hükümlerde uygulamaya konulmuş ve bu çerçevede emeğin istismarını önlemek amacıyla başta işe yerleştirme olmak üzere istihdam hizmetleri kamu istihdam kurumları tarafından üstlenilmiştir.

Küreselleşme süreci ile görülen pek çok değişiklik istihdam hizmetlerinde yeni oluşumların ortaya çıkmasına da neden olmuştur. Vasıflı işgücüne duyulan talep artışı mesleki eğitimin önemini artırmaktadır. İşgücüne verilen mesleki eğitimin niteliği farklılaşmakta, yeniden eğitim, işletme içi eğitim genel mesleki eğitim kadar önemli hale gelmektedir.

 Bu süreçte istihdam hizmeti veren kurumların dört önemli fonksiyonu bulunmaktadır. Bunlar;  

•  İş arayanlarla işverenler arasında bilgi alışverişinin sağlanması ve işgücü piyasasının şeffaflaştırılması,
•  İşsizler ile işsizlik riski altında olanlara vasıf arttırıcı, kazandırıcı, yenileyici eğitim programlarının uygulanması ve yönlendirilmesi,
•  İşgücü arz ve talebinin uygun koşullarda buluşturulması için danışmanlık hizmetlerinin verilmesi ve
• İstihdamı geliştirecek diğer işgücü programlarının geliştirilmesi 

Değişen Koşullar Karşısında Kamu İstihdam Kurumları

 Kamu istihdam kurumları, devlet tarafından iş ve işçi bulma hizmetleri ve mesleki konularda danışmanlık yapmak, iş bulma güçlüğü çeken işsizler için farklı bölgelerde veya aynı bölgede eski işine benzer koşullarda iş bulma, aksi durumda bu kişilerin yeniden çalışma hayatına girebilmesi için vasıf kazandırma ve edindirme eğitimi vermek, işgücü piyasası ile ilgili programlar için öneri planları  hazırlamak ve hazırlanan programları uygulamak amacıyla kurulmuş kurumlardır. Tüm bunlar için yapılan masraflar ve genel yönetim giderleri, devlet tarafından karşılanmaktadır. Ayrıca işsizlik sigortası olan pek çok ülkede işsizlik sigortasının yönetimi ve işsizlik ödeneklerinin ödenmesi kamu istihdam kurumları tarafından yürütülmektedir. 

 Ancak; artık işgücü piyasasında arz ve talebin belirli mekanlarda kayıtlandığı ve eşleştirildiği, eşleştirilmediğinde ise işsizlik sigortası sistemi içinde ya da dışında bekletildiği geleneksel yaklaşım yeterli olmamaktadır. Değişen koşullar işgücü piyasasında; 

•  İşgücü arz ve talebini en uygun ve hızlı şekilde buluşturacak,

•  İşgücüne talebe uygun yeni vasıf kazandıracak veya yön verecek,

Bu durum istihdam hizmetlerinin alanını önemli ölçüde genişlemekte, emeğin etkin kullanımını sağlayacak işgücü piyasasına yönelik hizmetlerinin önemi artmaktadır. Kamu istihdam kurumlarının özellikle uzun süreli işsiz olan vasıfsız ve mesleki eğitime ihtiyaç duyan kesimlere hizmet vermesi, işsizlikle mücadele de önemini artırmaktadır. Bu bağlamda kamu istihdam kurumları mesleki eğitim ve yeniden eğitim sürecinde faaliyetlerini yoğunlaştırırken, vasıfsız işgücüne yönelmekte ve vasıflı işgücü talebine cevap vermekte güçlüklerle karşılaşmaktadır. Ülkemizde de kamu istihdam kurumunun temel sorunları bu çerçevede toplanmaktadır. Gerçekten;(ILO;1994,53-56)

          1. Eski yöntemlerle iş bulmanın yerini yeni düzenlemelerin alması gerekmektedir. Zira küreselleşme sürecinin ortaya çıkardığı hızlı değişme işgücü piyasasına giriş koşullarını v işlerin yapılarını değiştirmiştir. Türkiye’de de İş ve İşçi Bulma Kurumu ya da yeni adı ile Türkiye İş Kurumu (TİK) bu hızlı değişime  ayak uydurmakta güçlük çekmektedir,  mevcut düzenleme içinde yalnız kamunun olması  işgücü piyasasındaki  yeniliklere yetişilmesinin uzun zaman almasına neden olmaktadır.

           2. Kamu istihdam kurumlarına hiçbir zaman gitmeyen açık işlerde özel istihdam büroları tarafından kurumsal yapı içinde doldurulabilmektedir. Bir yandan eş, dost aracılığı ile güvenilir birini bulmak amacıyla hiçbir zaman açığa çıkmadan doldurulan işler özel istihdam büroları aracılığı ile doldurulmakta iken diğer yandan özel istihdam büroları vasıflı işgücüne yönelmekte ve bire bir hizmet anlayışı ile hareket etmektedir.

          Nitekim; Türkiye’de iş arayanların yalnızca %16’sı İş ve İşçi Bulma Kurumu aracılığı ile de  iş aramaktadır. Yani iş arayan her 100 kişiden yalnız 16 tanesi diğer kanallar ile birlikte İş ve İşçi Bulma Kurumuna başvurmaktadır.

          1998 verilerine göre ise başvuranların;
 %64’ü ilkokul ve daha düşük eğitime sahiptir.
 %10’u ortaokul
 %15’i klasik lise mezunudur.
% 6’sı teknik lise
% 4’ü ise fakülte ve meslek yüksek okul mezunudur.

Bu veriler göstermektedir ki, İş ve İşçi Bulma Kurumu vasıflı işgücüne hitap etmemektedir. Ayrıca işgücü piyasası bilgi sisteminin henüz oluşturulmadığı günümüzde (Eyuboğlu;77, Fırat;136,177) iş arayanlar kadar elaman arayanlarda tek bir seçenek yerine  farklı kaynaklardan işgücü piyasası hakkında bilgi edinebilmelidir.

          3. Hükümetler de bir yandan işsizliği azaltacak düzenlemelere önem verirken diğer yandan bütçelerini kısaltmak istemektedir. Özel istihdam bürolarının varlığı halinde devletin görevlerinden bir kısmını üstlenerek kaynak kullanımında etkinliği sağlanmasına katkıda bulunur. Türkiye’de de GSMH’dan  işgücü piyasasına ayrılan pay %0.16’dır. İş ve İşçi Bulma Kurumuna ayrılan ise %0.01’dir. Kurumun bu bütçe ile işe yerleştirme hizmetlerini ve diğer hizmetlerini etkin olarak vermesi de mümkün değildir.

 Kaldı ki özel istihdam büroları; işe yerleştirme hizmetlerini üstlenerek İş ve İşçi Bulma Kurumunun vasıfsız işgücüne yönelik hizmetlerine (eğitim ve yönlendirme) daha fazla önem vermesine imkan sağlarken, hem de kendi bürolarında çalıştırdığı elemanları ile yeni iş olanakları açmakta, kar amaçlı çalıştıkları için elde ettikleri gelirlerden vergi ve sigorta pirimi ödeyerek bütçeye katkıda bulunmaktadır.

       4. İşgücü piyasasında yalnız kamu istihdam kurumlarının varlığı halinde, bu kurumların işe yerleştirme tekniklerinin eski ve hantal olması nedeniyle ihtiyaca cevap vermemesi, özellikle küçük ve orta ölçekli  işletmeleri etkilemektedir. Zira büyük işletmeler kendi bünyeleri içinde istihdam hizmetleri sunacak uzmanlaşmış bölümleri organize ederek gerek işe alma, gerekse eğitim hizmetlerini kendileri vermekte ve sorunu yasal düzeyde çözümlemektedir. Oysa  küçük ve orta ölçekli işletmeler için aynı yöntem çok masraflı olacağı için istihdam hizmetleri tesadüflere bağlı olarak halledilmektedir ki, bu da önemli bir dezavantajdır.

Bütün bunların sonucunda; hızla gelişen ekonomik koşullar içinde kamu istihdam kurumları işgücü piyasalarında oluşan farklılıklara cevap verecek çeşitlilikte hizmet sunacak kadar esnek  olamamakta, iş gücü piyasasının hızla değiştiği günümüzde kamu istihdam kurumlarının tek başına istihdam hizmetleri sunmada yetersiz kaldığı gözlenmektedir. Bu bağlamda özel istihdam bürolarının çalışma hayatında rol oynaması zorunlu olmaktadır.

Özel İstihdam Büroları 

Özel istihdam büroları, işletmelerin işgücü ihtiyaçlarının karşılanması konusunda uzmanlaşmış işletmelerdir. Bu kurumların işletme olarak değerlendirilmesinin en önemli nedeni ise, iş ve işçi bulma faaliyetleri karşılığında çoğunlukla kar elde etmeleridir (Dereli;36), ki bu özellikleri özel istihdam bürolarını kamu istihdam kurumlarından ayıran en önemli farklılıktır. İkinci nemli farklılık ise; kamu istihdam kurumlarının devlet tarafından kurulması ve yönetilmesine karşılık özel istihdam bürolarının özel girişimler sonucu faaliyetlerini sürdürmeleridir. Bu iki temel farklılık kamu ve özel istihdam kurumlarının faaliyet alanlarına da yansımaktadır. Özel istihdam bürolarının faaliyetleri genelde üç grupta toplanmaktadır. Bunlar;(ILO;1996, 27-33)

          1. Bazı özel istihdam büroları istihdam ilişkilerinin tarafı olmaksızın işgücü arz  ve talebini buluşturma görevini üstlenmektedir. Bürolar işçi ve işverenle doğrudan sözleşme yapmazlar. Sözleşme işçi ve işveren arasında bağıtlanır. Aracı büroların bu aşamada görevleri, işverenden gelen talepler doğrultusunda  iş arayanların suistimale uğramadan işe yerleştirilmesini sağlamaktır.

          2. Bir bölümü hukuki açıdan işvereni olduğu elemanlarına  işletmelerde istihdam olanağı vermektedir. Vasıflı eleman sağlayan bu tarz bürolar işverenle sözleşme yaparak daha önce karşılıklı anlaşarak kendi bünyesine dahil ettiği işçilerinden uygun olanları  işverenin işi görülene kadar, geçici süreli olarak işverenin emir ve direktiflerine sunar.

          3. Kapsama giren bazı özel istihdam büroları ise, doğrudan işgücü arz ve talebini buluşturma görevini üstlenmemekte, eğitim ve danışmanlık faaliyetlerini yürütmekte veya işletmelerin mevcut durumunu ortaya koyan çalışmalar yapmaktadır.

Uygulamada çıkacak bazı aksaklıklara bağlı olarak özel istihdam bürolarının karşı çıkılabilecek bazı yönleri varsa da avantajları da vardır. Bunlar; (ILO; 1996,33-34)  

•  açık işlerin daha hızlı doldurulması,

•  serbest piyasada var olan açık işlerin toplanıp açıklanması,

•  iş gücü piyasasındaki değişikliklere çabuk uyum sağlaması, kolay ve çabuk tepki verilmesi,

•  uygun eleme ve işe alma yöntemleri ile işgücü arz ve talebini daha çabuk ve uygun buluşturması, bu sayede işgücü devri ile ortaya çıkan israfın önlenmesi,

•  kamu istihdam kurumları tarafından kapsama alınmayan ancak çok hızlı büyüyüp karmaşık hale gelen vasıflı işgücü arz ve talebinin karşılanması,

•  işe yeni gireceklere de tecrübe kazandıracak yöntemlerle çalışabilmesine imkan vermesi,

•  kısa süreli eğitimler ile vasıflı işgücü talebini daha hızlı karşılaması,

•  özellikle geçici işler aracılığı ile olmak üzere işgücü piyasasında iş arayanlarla işbirliği yaparak işsizlik ve sürekli istihdam arasında köprü görevini üstlenmesi,

•  iş fırsatları hakkında bilgi kaynaklarını çoğaltarak piyasanın şeffaflaşmasına katkı sağlamasıdır.

• Özellikle son yıllarda dünya ekonomisindeki hızlı değişen koşullara uygun sağlıklı örgütlenmiş özel istihdam büroları işgücü piyasasında önemli bir aktör haline getirilmektedir.

Özel istihdam büroları pek çok açıdan işletmelerin üretim dışı yan işlerinde en düşük maliyetle en yüksek kaliteyi sağlayabilmektedir. Özel istihdam büroları ambalaj, temizlik, yemek, taşıma gibi alanlarda branşlaştıkları için işletmelerin yan işlerini üstlenebilmektedir. Ayrıca özellikle küçük ve orta ölçekli işletmeler için tek başına bir işletmenin istihdam etmesi çok masraflı olan uzman personel sağlanarak işletmelerin yönetim kadroları desteklenebilmektedir.

Sonuç

Ancak gözden uzak tutulmaması gereken işsizlik oranlarının yüksek olduğu ülkemiz gibi pek çok ülkede vasıfsız ve düşük vasıflı işgücü açısından kamu istihdam kurumları önemli bir role sahiptir. “Gerçekten işgücü piyasasında işgücünün düzenli dağılımını sağlayarak işsizliği önlemeye yönelen kamu istihdam kurumları bir ülkede uygulanan tam istihdam politikasının sosyal amacını oluşturur”(Demir;42). Ancak bir yandan da küreselleşme süreci ile birlikte gerek vasıflı işgücünü gerekse üst düzey yöneticiyi işe almada aktif rol oynayan özel istihdam bürolarına ihtiyaç artmaktadır. Bu nedenle sorunları yalnız özel istihdam bürolarının faaliyetleri ile çözmek mümkün değildir.

Özel istihdam büroları ile kamu istihdam bürolarının faaliyetleri birbirini tamamlayıcı niteliktedirler(Özkaplan;20).  Zira ;( Walwei;17-18)

 Özel istihdam büroları; genellikle yüksek vasıflı işçiler , özel nitelik gerektiren işler ve yönetici konumunda üst düzey personel ihtiyacını karşılamak amacıyla uygun adayları bünyelerine toplar ve uygun işlere yerleştirir. 

Kamu istihdam kurumları ise; çoğunlukla işsizler ve işsizlik riski altındaki vasıfsız ve düşük vasıflı işgücünü mevcut açık işlere hemen yada kısa süreli bir eğitimden geçirdikten sonra yerleştirmektedir.

Böylece kamu istihdam kurumları ile özel istihdam büroları istihdam hizmetlerinin en eskisi ve önemlisi olan işe yerleştirme hizmetlerinde birbirlerine rakip değil aksine tamamlayıcı rol üstlenmektedir. Kamu istihdam bürolarının tekel konumunda olması, bu kurumun işe yerleştirme hizmetlerinde işgücü piyasasına hakim olması anlamına gelmediği gibi, özel istihdam büroları ile kamu istihdam kurumlarının bir arada olması halinde özel istihdam bürolarının tüm görevleri üstlenerek kamu istihdam kurumlarının yerini alması da  mümkün değildir. Ancak bu aşamada kamu istihdam kurumlarının önemli bir farkı ortaya çıkmaktadır.  Bu da kamu istihdam kurumlarının ekonomik ve aynı zamanda geniş organizasyon ve bilgi ağı sayesinde farklı bölgelerde daha çok iş ve işyeri seçeneğine sahip olmasıdır(OECD;100). En büyük dezavantajları ise belirli kamusal sorumlulukları yerine getirememesidir(OECD;101).

Öte yandan kamu istihdam kurumları ile özel istihdam büroları insan gücü kaynaklarının yönetiminde birbirine rakip durumdadır. İşgücü piyasasındaki olası gelişmeler karşısındaki olası gelişmeler karşısında gerekli öngörüleri en çabuk yapmak ve geleceğin açık işlerine uygun olarak işsizler ve işsizlik riski altında olanlara iş ve meslek danışmalığı hizmeti vermek ve işgücü piyasası eğitimini en uygun koşullarda vermek kurumlar arası rekabetin temel noktasıdır. Bu boyuttaki rekabetin en önemli yararı ise işgücü piyasasındaki etkinliğin artmasıdır. Sonuçta; kamu istihdam kurumlarının işgücü piyasasında yetkililerin fazlalığı üstün olmalarına neden olurken, var  olan bütçe, kaynak, personel ve bürokratik sınırlamalar kurumun etkinliğini azaltmaktadır. Özel istihdam büroları ise; onların yerine getiremediği hizmetleri hızla yerine getirerek tamamlayıcı rol üstlenmektedir. 

Bu nedenle özel istihdam bürolarının faaliyetleri genellikle kamu istihdam kurumlarının ulaşmadığı alanlara yayılmaktadır. Sonuçta kamu istihdam kurumları ile özel istihdam büroları birbirleri ile çok az rekabet etmelerine karşılık, işgücü piyasası ihtiyaçları doğrultusunda birbirlerini tamamlayıcı roller üstlenmektedir. Bu durum ise; kamu istihdam kurumları ile özel istihdam bürolarının birlikte varolmasına gerekçe oluşturmaktadır.  

Kaynaklar

• DEMİR, Fevzi; Batı Ülkelerinde İş ve İşçi Bulma Faaliyetleri, Sosyal Siyaset Dergisi, Cilt 1, Sayı 2, Şubat 1992, s.40-51.

• DERELİ, Toker; İnsan Kaynakları Yönetimi  (Ders Notu), İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, İstanbul, Basım yılı yok.

• EYUBOÄžLU, Dilek;İstihdam ve Verimlilik, 1970 Sonrasından Günümüze Gelişmeler,Milli Prodüktivite Merkezi Yayınları, No:634, Ankara, 1998. 

• FIRAT, Zerrin; İstihdam Politikalarının Oluşturulmasında İş ve İşçi Bulma Kurumunun Etkinliği “Küreselleşme Sürecinde İstihdam Kurumları”, Uludağ Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, (Basılmamış Doktora Tezi), Bursa, 1997.

• ILO; The role of private employment agencies in the functioning of labour markets,Report VI, International Labour Conference 81st Session 1994, ILO; Geneva, 1994.

• ILO; Revision of the Free-Charging Employment Agencies Convention (Revised) 1949 (No 96), Report IV (1), International Labour Conference 85th Session 1997, ILO Geneva, !996.

• OECD; The Challenge of unemployment, A Report to Labour Minister , OECD, 1982.

• ÖZKAPLAN, Nurcan; Kamu ve Özel İstihdam Büroları Yan Yana  mı?, İstihdam Dergisi ( İ.İ.B.K. Yayını), Sayı 19 Haziran 1995, s.20-22.

• WALWEI, Ulrich; Developments in the organizasition of placement sevices, Permanent Committee on Unemployment Insurance and Employment Maintenance, Report XXII. International Social Security  Association, Geneva, 1996.